國家名義之下的旅游資源壟斷與產(chǎn)權困境—以從化溫泉風(fēng)景區為例

  旅游資源是旅游地開(kāi)發(fā)的基礎，也是地理學(xué)者研究旅游問(wèn)題的主要領(lǐng)域之一［1］，當下地理學(xué)的“制度轉向”［2］則給予了國內旅游資源的研究者以新的啟示。近年來(lái)，旅游資源的“公共物品”問(wèn)題［3］引起了西方學(xué)者的廣泛關(guān)注［3 ～ 7］。在中國，山川、河流、森林等眾多自然類(lèi)旅游資源并不是純粹意義上的公共物品，而是被定義為國家所有，這種國家所有的旅游資源與西方文獻所述的“公共物品”存在哪些異同值得探究。本文對溫泉旅游資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題的探討不僅是對國家所有的自然資源問(wèn)題的一次理論探討，其研究結果也可以為中國各地的旅游開(kāi)發(fā)實(shí)踐提供政策建議。

 

  隨著(zhù)中國市場(chǎng)經(jīng)濟改革的逐步推進(jìn)，旅游事業(yè)的不斷發(fā)展，有學(xué)者指出，在舊的管理體制下，旅游資源的產(chǎn)權主體只有國家，而作為國家代理人的政府的行政行為不僅扭曲了經(jīng)濟效率，而且抹殺了產(chǎn)權的激勵效應，而旅游管理權力的部門(mén)分割更是導致了嚴重的“政府失靈”［8］。有鑒于此，有人提出采取產(chǎn)權分離甚至私有化的方式將旅游資源的國有屬性轉變?yōu)槊魑乃饺水a(chǎn)權，以解決旅游資源開(kāi)發(fā)中的“公共物品”問(wèn)題。實(shí)際上，中國國有旅游資源面臨的產(chǎn)權問(wèn)題絕非偶然，科爾奈在研究社會(huì )主義經(jīng)濟的“短缺”現象時(shí)，最早提出了產(chǎn)權問(wèn)題［9］，產(chǎn)權問(wèn)題正是在社會(huì )主義國家經(jīng)濟轉型的這個(gè)大背景下才真正成為研究的中心課題之一［10］。但是產(chǎn)權在實(shí)際生活中許多方面的運行都與經(jīng)濟學(xué)的“權利產(chǎn)權”理論模式相去甚遠，實(shí)際生活中的產(chǎn)權常常是模糊的，象征性的，而且可能在討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中不斷地被重新界定［11， 12］。河流、山川、溫泉等自然類(lèi)旅游資源雖然明確定義其為國家所有，但是在近年來(lái)的資本化的產(chǎn)權改革浪潮中，在國家與民間、權力與資本的角逐中，國有的旅游資源究竟是以一種怎樣的產(chǎn)權形態(tài)運作卻并不是一個(gè)容易說(shuō)清的問(wèn)題。近年來(lái)，對新自由主義思潮影響下的全球范圍內的自然資源管治模式的研究成為西方地理學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。新自由主義政策在各地資源管制中受到推崇的原因，是基于西方市民社會(huì )對于國家官僚機構在對待“公共物品”的代理過(guò)程中更多的從國家利益出發(fā)而忽視了社區利益的不滿(mǎn)。但是，隨著(zhù)改革方案在各地的推進(jìn)，越來(lái)越多的學(xué)者意識到自然資源物品與社會(huì )經(jīng)濟生活中其他領(lǐng)域的新自由主義化過(guò)程有著(zhù)明顯差異。有的學(xué)者更是指出，在新自由主義的理念下對公共自然資源私有化的進(jìn)程催生了“掠奪性”的現代原始積累形式，在這種更加依賴(lài)于市場(chǎng)機制的制度設計中，資源環(huán)境將面臨更加惡化的危險。由此可見(jiàn)，目前國內一些學(xué)者所提出的旅游資源的各種產(chǎn)權改革方案還有待斟酌。以溫泉資源開(kāi)發(fā)為例，從先后出臺的礦產(chǎn)資源管理法規中可以清晰的梳理出國家從存量到增量的強制性產(chǎn)權改革過(guò)程，其目的就是要通過(guò)資本化的方式實(shí)現礦產(chǎn)資源的國家權益。但是，全國各地溫泉資源的破壞性開(kāi)采問(wèn)題的出現與國家礦產(chǎn)資源產(chǎn)權改革在時(shí)間上的同步，不禁使人產(chǎn)生這樣的疑問(wèn): 溫泉資源的產(chǎn)權改革對溫泉地到底產(chǎn)生了什么樣的影響? 本文試圖通過(guò)溫泉資源這一典型的國家所有的旅游資源為切入點(diǎn)，通過(guò)一個(gè)典型案例的分析探析中國國有旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在經(jīng)歷了產(chǎn)權改革的前后，其“公共物品”的弊端卻一直無(wú)法摒除的本質(zhì)原因。

 

  1 案例地選擇與研究方法

 

  1． 1 案例地選擇

 

  從化市屬于廣州市下屬的縣級市，從化溫泉風(fēng)景區位于從化市中部，距離從化市中心區街口鎮15 km，距離廣州市70 km。明清時(shí)期此處溫泉已得到開(kāi)發(fā)利用， 20 世紀30 年代開(kāi)始有官僚資本家在此處集資興建溫泉別墅，建國后在50 年代成為接待黨中央、國家領(lǐng)導人、外國元首的溫泉療養地，聞名海內外。目前從化溫泉風(fēng)景區內溫泉賓館等旅游接待單位超過(guò)50 家，而已探明的地下溫泉資源只有3000 t /d①，為了滿(mǎn)足過(guò)度建設的溫泉接待單位，從化溫泉風(fēng)景區長(cháng)期存在過(guò)量開(kāi)采現象。從化溫泉的資源破壞已經(jīng)得到社會(huì )各界的普遍關(guān)注，廣州市人大2008 年、2009 年連續2 a 提案要求解決從化溫泉亂開(kāi)濫采的問(wèn)題，保護溫泉資源。因此，從化溫泉屬于國內典型的過(guò)度開(kāi)發(fā)型的溫泉旅游地。

 

  1． 2 研究方法

 

  研究采用深度訪(fǎng)談法和文獻分析結合實(shí)地考察等定性研究方法，對從化溫泉風(fēng)景區這一典型案例地進(jìn)行深度剖析，試圖解釋國家所有的旅游資源在開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現破壞性開(kāi)發(fā)的原因。研究者于1984 年開(kāi)始接觸從化溫泉，1997 年第一次進(jìn)行研究意義的調研，2009 年3 月開(kāi)始針對本研究進(jìn)行深入調研，首先收集整理從化市政府相關(guān)職能部門(mén)有關(guān)溫泉地區發(fā)展歷史文獻資料，了解從化溫泉的發(fā)展歷程，對其中的關(guān)鍵性歷史事件和原因進(jìn)行分析; 同年4 月通過(guò)實(shí)地考察的方式，走訪(fǎng)從化溫泉風(fēng)景區內50 家旅游經(jīng)營(yíng)單位，了解使用溫泉資源的狀況; 2009 年5 月底和10 月初再次進(jìn)入案例地，針對之前文獻分析和實(shí)地考察過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行關(guān)鍵人物訪(fǎng)談，以期回答研究過(guò)程中提出的問(wèn)題，在此期間研究者總共訪(fǎng)談了30 人次，包括與溫泉開(kāi)發(fā)管理相關(guān)的各級政府官員10 人次、溫泉資源的開(kāi)采企業(yè)人員3 人次、溫泉資源的使用企業(yè)人員15 人次及當地的居民2 人次。

 

  2 從化溫泉風(fēng)景區溫泉資源的開(kāi)發(fā)歷程及結果

 

  2． 1 從化溫泉風(fēng)景區的開(kāi)發(fā)歷程

 

  從化溫泉的開(kāi)發(fā)始于1933 ～ 1936 年，當時(shí)的地方官僚資本家在從化溫泉投資建設別墅、樓宇37 幢，至1937 年抗日戰爭爆發(fā)，這一階段的溫泉建設停止。1949 年解放后，溫泉地區的別墅樓宇作為官僚資產(chǎn)被中共中央華南分局接管，之后設立華南干部療養院( 即廣東省干部療養院) 、廣東省人民政府交際處第二招待所( 即廣東溫泉賓館) 、廣州軍區溫泉招待所。至文化大革命前，這3 家單位在從化溫泉分別投資新建了數十幢賓館、別墅等溫泉接待設施。20 世紀70 年代末從化溫泉再次迎來(lái)開(kāi)發(fā)的高潮，由于市縣一級的政府機構的廣泛參與，至80 年代末期從化溫泉新投資建設樓宇43幢，建筑面積7． 3 萬(wàn)多m2［27］，至此從化溫泉的旅游接待設施接近飽和。90 年代由于國企改革的影響，從化溫泉開(kāi)發(fā)陷入停滯，期間眾多小型國有溫泉企業(yè)向民營(yíng)企業(yè)改制。2002 年之后，仙沐園等民營(yíng)資本開(kāi)始進(jìn)駐從化溫泉，并推動(dòng)從化溫泉地區的開(kāi)發(fā)再次復蘇。

 

  表1 是對從化溫泉現有接待單位的隸屬關(guān)系與進(jìn)駐年代的調查結果，從中可以發(fā)現，進(jìn)駐溫泉的單位按時(shí)間順序由高層政府向基層政府發(fā)展，建設資金從國家資本向民營(yíng)資本過(guò)渡。在建國初期，進(jìn)入從化溫泉的建設單位只有省級和大軍區( 廣州軍區) 單位，這些單位至今仍然占據著(zhù)從化溫泉的核心區位和資源。1978年改革開(kāi)放之后，廣州市、從化縣等地方政府及其隸屬部門(mén)才得到進(jìn)入從化溫泉的機會(huì )并開(kāi)始大量投入建設，在這一次多層級政府共同參與的開(kāi)發(fā)建設潮中，從化溫泉的可開(kāi)發(fā)用地接近了飽和。經(jīng)過(guò)前期的開(kāi)發(fā)，留給民營(yíng)資本進(jìn)駐從化溫泉的空間已經(jīng)不多，之所以2002 年之后出現多家民營(yíng)資本進(jìn)駐從化溫泉的情況，一是因為國營(yíng)賓館在本就競爭激烈、經(jīng)營(yíng)慘淡的情況下，又恰逢國家提出政企分離的宏觀(guān)政策，出現大批倒閉和轉售的情況; 二是溫泉設計理念在2000年之后出現了革新，戶(hù)外溫泉成為時(shí)尚，而從化老的溫泉賓館多沒(méi)有戶(hù)外溫泉產(chǎn)品，也不具備投資戶(hù)外溫泉的實(shí)力，因此給民營(yíng)資本留下了錯位競爭的空間。但是，無(wú)論投資主體如何更換， 70 多a 的發(fā)展過(guò)程中實(shí)際使用溫泉的設施不斷得以增加。

 

  2． 2 從化溫泉風(fēng)景區內溫泉資源的逐步萎縮

 

  與從化溫泉接待設施的空間擴張相對應的，是地下溫泉資源的萎縮。

 

  建國前，在流溪河兩岸從化溫泉所在地有9 處泉眼自然涌出熱水，水熱燙手。隨著(zhù)從化溫泉療養單位的增多，依靠天然露頭分享式的開(kāi)采已經(jīng)不能滿(mǎn)足進(jìn)駐單位的用水，矛盾開(kāi)始凸現。1971 年，廣東溫泉賓館鉆孔開(kāi)采地下熱水成功，有條件打井的單位紛紛效仿廣東溫泉賓館出資打井，至1986 年，各單位在從化溫泉地區總共打造生產(chǎn)井8 口，原自然涌出的9 處溫泉露頭全部斷流。天然溫泉的斷流，愈演愈烈的打井風(fēng)潮引起了社會(huì )各界的關(guān)注，1987 年8 月，廣東省省人民政府規定“駐溫泉各單位未經(jīng)省人民政府審批不允許打新井，也不得增加新的溫泉水用戶(hù)”，并“委托從化縣成立溫泉景區管理機構，對溫泉地區進(jìn)行統一管理，并對溫泉使用單位征收資源費”。至此，從化溫泉機井取水的總體格局基本形成。

 

  20 世紀70 年代以前，從化溫泉的9 處天然露頭自流量為1454 t /d， 1986 年各溫泉水井的抽水量已達2488 t /d①，至2009 年從化溫泉實(shí)際抽水量則已達3700 t /d，而從化溫泉的開(kāi)采量極限值僅為2500 t /d②，因此，從化溫泉超量開(kāi)采的歷史已有20多a。在長(cháng)期超量開(kāi)采地下熱水的過(guò)程中，全區地熱降落漏斗范圍擴大，引起淺層地下水及流溪河水反補給加劇，其結果除使各開(kāi)發(fā)井水溫大幅度下降外，已造成1986 年圈定的2 個(gè)60℃等值線(xiàn)分布范圍內，其中北部一個(gè)消失，中部一個(gè)向地熱中心區收縮變?、佗? 圖1) 。按現有成井數如再增加地熱資源的開(kāi)采量，其溫度、水位下降將進(jìn)一步加劇。

 

  3 市場(chǎng)化進(jìn)程中國有旅游資源的產(chǎn)權困境

 

  3． 1 溫泉資源開(kāi)采權多頭壟斷導致公地悲劇

 

  從化溫泉資源的開(kāi)采格局形成于計劃經(jīng)濟年代，當時(shí)《礦產(chǎn)資源法》尚未出臺，溫泉資源的產(chǎn)權問(wèn)題沒(méi)有得到清楚界定，溫泉資源是免費的。各級政府、部門(mén)都可以通過(guò)行政指令的方式進(jìn)駐從化溫泉，政治權力的高下成為獲取溫泉資源的唯一手段，博弈之下從化溫泉資源多半掌握在省級單位手中，而本地的基層政府與社區居民則基本沒(méi)有溫泉資源的開(kāi)采權( 表2) 。

 

  溫泉資源的開(kāi)采權掌握在省級單位手中并不

 

  會(huì )必然導致溫泉資源的破壞性開(kāi)采，問(wèn)題在于權力角逐之下所形成的開(kāi)采權被分散到多家不同的省級單位手中，且彼此之間缺少協(xié)調與干預的手段。

 

  尤其在經(jīng)歷了政企分離的改革后，這些企業(yè)越來(lái)越像獨立的經(jīng)濟人，原先可能受到的政治約束日益減少，追求自身利益最大化的沖動(dòng)越來(lái)越占據上風(fēng)。

 

  對于從化溫泉的開(kāi)采權企業(yè)而言，開(kāi)采到的溫泉資源除了部分自用外，出售溫泉資源獲利已成為其收入的主要部分，而通過(guò)權力博弈獲取的開(kāi)采權本身是廉價(jià)的甚至免費的。各家采水單位清楚，多采一些溫泉水就是多掌握一些主動(dòng)權，單方面地少采一些溫泉水對于整體控制從化溫泉的超量開(kāi)采問(wèn)題無(wú)濟于事，反而傷害了自己的核心利益，從化溫泉成為國有名義之下的公地。面對日益增長(cháng)的游客和常年來(lái)訪(fǎng)的上級領(lǐng)導和一塊總量既定的地熱田，開(kāi)采單位之間的競爭性采水行為日益明顯。

 

  3． 2 未經(jīng)認可的收益權導致溫泉資源低價(jià)供給省級單位控制資源開(kāi)采權不是過(guò)量開(kāi)采資源的直接原因，問(wèn)題在于這些開(kāi)采單位目前都將出售溫泉水給其他旅游單位作為其重要的經(jīng)濟來(lái)源。

 

  由于溫泉資源的出售價(jià)格偏低，加之近年來(lái)溫泉旅游大熱，導致溫泉水的需求量很大。另一方面，從化溫泉的4 家單位是在計劃經(jīng)濟年代通過(guò)行政指令的形式獲得了溫泉資源的開(kāi)采權，當時(shí)省政府曾出臺規定，認定各開(kāi)采單位管理自己的生產(chǎn)井，但并未就開(kāi)采出來(lái)的溫泉資源可否出售作出規定，因此他們出售溫泉的行為在某種程度超越了省政府的規定，而過(guò)量采水也顯然違反了省里的相關(guān)規定。這導致4 家單位都不愿向外界或彼此就出售溫泉的細節進(jìn)行過(guò)多披露，那意味著(zhù)信息的外露，將會(huì )帶來(lái)遭到懲罰的風(fēng)險。在這個(gè)壟斷市場(chǎng)中，其中1 家單位因為其在中國行政體制中的權力地位最高，受到上層政府的制約最小，因而成為價(jià)格主導，另外3 家則采取效仿這家單位制定相同價(jià)格。

 

  這家單位之所以能成為這個(gè)壟斷市場(chǎng)中的價(jià)格，是因為它制定價(jià)格過(guò)程中的遭受上級問(wèn)責的風(fēng)險較低，但是即便如此，這家單位在每年制定溫泉價(jià)格時(shí)也是十分小心，雖然感覺(jué)到價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)值，但是每年都試探性的上漲一點(diǎn)，以保證用戶(hù)心理可承受，這是因為用戶(hù)的不滿(mǎn)也將帶來(lái)信息外露的風(fēng)險。目前從化溫泉的溫泉水資源價(jià)格在6 元/t 左右，這樣的價(jià)格對于當地的旅游企業(yè)來(lái)說(shuō)也是愿意接受的，有的溫泉用水企業(yè)甚至用買(mǎi)到的溫泉水供給自己的員工生活使用，因為對他們而言，較低的成本對于他們的經(jīng)營(yíng)沒(méi)有構成太大負擔。

 

  3． 3 溫泉資源產(chǎn)權清晰化過(guò)程遭遇權力囹圄

 

  要解決從化溫泉破壞性開(kāi)采問(wèn)題，最根本的是要在明晰產(chǎn)權的基礎上實(shí)現溫泉資源的統一管理。

 

  《礦產(chǎn)資源法》規定“溫泉資源屬?lài)宜?，由省人民政?a href="http://keyinmall.com/t/地質(zhì).html" >地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批和頒發(fā)采礦許可證”，表明省政府作為國家的代理者，具有了資源的處置權。如果由廣東省政府成立管理機構對從化溫泉資源進(jìn)行統一管理是最合理的方式。實(shí)際上從化溫泉在20 世紀70 年代確是由廣東省成立的溫泉管委會(huì )進(jìn)行管理的，但是隨著(zhù)行政體制改革的深化，省政府直接管理從化溫泉管委會(huì )這類(lèi)地方經(jīng)營(yíng)性實(shí)體顯得越來(lái)越不合時(shí)宜，廣東省政府在80 年代初期就將從化溫泉的管理權交給了從化市，從化市專(zhuān)門(mén)成立溫泉鎮對從化溫泉進(jìn)行統一管理。但是，早在從化溫泉管理權層層下放之前，溫泉資源的使用權已經(jīng)從省政府分配到各省屬和市屬的企業(yè)手中。這就導致溫泉鎮作為管理從化溫泉的實(shí)體，空有“管理”溫泉資源的名義，卻沒(méi)有控制溫泉的實(shí)際使用。再加上溫泉鎮的行政級別低于各省屬、市屬企業(yè)，這更使得其在干預溫泉資源使用問(wèn)題上顯得束手束腳。正是在這種產(chǎn)權分割的管理體制下，導致從化溫泉的破壞性問(wèn)題久治不愈。

 

  實(shí)際上，就溫泉資源處置權的問(wèn)題，從化地方政府與省政府之間的博弈一直沒(méi)有停止過(guò)。多年的過(guò)度取水導致的資源危機使從化市政府如履薄冰，經(jīng)常受到輿論指責與上級問(wèn)責，但是，要想改變現在的溫泉資源控制格局，就必須從另外3 家省屬單位手中收回溫泉資源的開(kāi)采或收益權，這對地處廣州北部山區，財政依賴(lài)度較高的從化市而言，是需要冒極大政治風(fēng)險的，潛在的高昂政治成本導致基層政府在產(chǎn)權明晰問(wèn)題上裹足不前。

 

  4 結論與討論

 

  國有旅游資源雖然在近年來(lái)的各種產(chǎn)權改革過(guò)程之中受到體制沖擊，但是遠沒(méi)有按照既定軌道完全過(guò)渡到產(chǎn)權清晰的管理體制之中。例如溫泉資源，國家主導的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權改革的本意是要通過(guò)資源資本化的方式透過(guò)市場(chǎng)機制這只無(wú)形之手實(shí)現資源的優(yōu)化配置。但是在計劃經(jīng)濟時(shí)代形成的依靠權力瓜分溫泉資源的利益格局沒(méi)有也難以立即打破，其結果是，一方面歷史上形成的溫泉資源開(kāi)采單位依靠其半官方的身份通過(guò)權力關(guān)系繼續把持溫泉資源的開(kāi)采權，使溫泉資源的礦業(yè)權市場(chǎng)難以開(kāi)放; 另一方面，這些半官方企業(yè)又以?xún)r(jià)格方式將無(wú)償獲取的溫泉資源轉售給市場(chǎng)中的溫泉旅游企業(yè)。這些半官方企業(yè)成為阻斷國家資源流入市場(chǎng)的中間官僚力量，這些企業(yè)往往占據了溫泉地的最佳地理位置，雖然自身的溫泉產(chǎn)品已經(jīng)難以創(chuàng )造效益，但憑借其掌控的溫泉資源向上攫取國家利益，向下擠壓其他溫泉旅游企業(yè)，依靠資源換取的資本維持營(yíng)生。更嚴重的是，當溫泉的開(kāi)采權被多家半官方企業(yè)所分割，各家企業(yè)在追求個(gè)人利益最大化的過(guò)程中，當地的溫泉資源變成了國家名義之下的公地，資源的過(guò)度開(kāi)采往往難以避免。地方政府在這種溫泉資源管控格局中喪失了指導地方發(fā)展的主動(dòng)權，并成為輿論與上級責難的對象，但當其要明晰產(chǎn)權歸宿、實(shí)施統一管理時(shí)又因受制于至上而下的行政體制而舉步維艱。

 

  就此來(lái)看，中國國家所有的旅游資源的改革過(guò)

 

  程與西方所謂新自由主義化的潮流并不完全類(lèi)同，雖然改革確有建立自律市場(chǎng)管治地方旅游資源的意圖，但是國家依然是制定規則的主人，各種半官方組織依然是資源管控格局中的主角，市民社會(huì )的力量鮮有所見(jiàn)。這一切都與新自由主義所倡導的國家退出，讓市民社會(huì )按照自律市場(chǎng)管制資源的理念不同［28］。世界上任何一個(gè)國家任何一個(gè)領(lǐng)域的制度變革都不是發(fā)生在制度真空之中，而是與各種現存的國家、地方法規制度相伴生［29］，中國正處于一個(gè)社會(huì )經(jīng)濟領(lǐng)域同時(shí)面臨深層次改革的復雜歷史時(shí)期，將中國旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中所出現的問(wèn)題簡(jiǎn)單歸結于國家或是制度本身，是有失偏頗的，要對整個(gè)中國旅游資源改革中面臨的問(wèn)題做出全面解讀也絕非本文一言可以蔽之的，這需要更多的后續實(shí)證研究的跟進(jìn)。但是可以肯定的一點(diǎn)是，中國國有旅游資源改革問(wèn)題表現出與西方社會(huì )截然不同的進(jìn)程與結果，而這也成為本研究后續與西方理論尋求對話(huà)的契機所在。