城市生態(tài)管理概念、模式與資源利用效率

  如何應對《國家新型城鎮化規劃(2014 － 2020 年)》中明確指出的城市建設用地利用粗放、效率不高的問(wèn)題，緩解城市空間分布和規模結構不合理、與資源環(huán)境承載力不匹配的問(wèn)題，提高城市管理服務(wù)水平、健全體制機制、規避“城市病”的爆發(fā)與頻發(fā)問(wèn)題、避免落入“中等收入陷阱”，是實(shí)現我國城市化的健康、高質(zhì)量發(fā)展亟需探討的科學(xué)問(wèn)題和亟待解決的現實(shí)命題?？焖俪鞘谢芯薮笸獠抠Y源壓力與生態(tài)破壞問(wèn)題使得城市生態(tài)系統面臨著(zhù)嚴峻挑戰，必然影響城鎮化進(jìn)程。以黨的“十八大”和十八屆三中全會(huì )提出的生態(tài)文明建設的理念和原則指導城市化過(guò)程，探求更加合理的城市發(fā)展模式和人類(lèi)聚居與行為模式，是實(shí)現城市可持續發(fā)展的關(guān)鍵。然而，目前國內外針對城市生態(tài)管理多集中于單維度的、面向具體問(wèn)題的管理措施研究，系統性研究較少，鮮有報道成功的可借鑒的城市生態(tài)綜合管理模式。鑒于此，本文從城市規劃、產(chǎn)業(yè)結構、資源政策、生態(tài)環(huán)境保護措施與標準，以及組織形式等五個(gè)核心方面對城市生態(tài)管理模式進(jìn)行詮釋?zhuān)⑵饰龀鞘猩鷳B(tài)管理模式對城市資源利用效率的影響。通過(guò)梳理生態(tài)管理模式與城市資源利用效率方面的研究進(jìn)展，厘清了相關(guān)研究涉及的內容、層次及脈絡(luò )，突顯了城市生態(tài)綜合管理模式研究的緊迫性及其實(shí)施城市生態(tài)綜合管理的意義。

 

  1 城市生態(tài)管理的概念與內涵

 

  實(shí)現城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設的協(xié)調統一，是國內外城市建設共同面臨的一個(gè)重大理論和實(shí)際問(wèn)題。生態(tài)城市是聯(lián)合國教科文組織發(fā)起的“人與生物圈(MAB)”計劃研究過(guò)程中提出的一個(gè)概念，是城市生態(tài)化發(fā)展的結果;是社會(huì )和諧、經(jīng)濟高效、生態(tài)良性循環(huán)的人類(lèi)居住形式，是自然、城市與人融合為一個(gè)有機整體所形成的互惠共生結構?！吧鷳B(tài)城市”的概念一經(jīng)提出，就成為城市科學(xué)和城市規劃研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域，各國都將生態(tài)城市作為未來(lái)城市的建設和發(fā)展目標。目前，生態(tài)城市建設在中國開(kāi)展的如火如荼。國內已經(jīng)正式向住建部、國家發(fā)改委提出要建設生態(tài)城市的有50 多個(gè)，全國以生態(tài)、低碳為發(fā)展目標的地級市數量已逾九成，達到259 個(gè)。

 

  城市生態(tài)管理( eco-management) 是一種人類(lèi)生存環(huán)境的可持續發(fā)展的管理方式，它強調經(jīng)濟與生態(tài)的平衡發(fā)展。生態(tài)管理于上世紀70 年代起源于美國，90 年代成為研究和實(shí)踐的焦點(diǎn)。中國環(huán)境污染與生態(tài)破壞問(wèn)題的癥結在于管理問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是資源代謝在時(shí)間、空間尺度上的滯留或耗竭，系統耦合在結構、功能關(guān)系上的破碎和板結，社會(huì )行為在經(jīng)濟和生態(tài)管理上的沖突和失調［7］。我國學(xué)者在對城市生態(tài)管理的概念及內涵理解時(shí)，一是強調基于城市及其周?chē)貐^生態(tài)系統承載力實(shí)施有效城市管理，實(shí)現城市及周邊地區宜居、生態(tài)、可持續發(fā)展的目標。二是強調了城市的復合性，即城市是一個(gè)“社會(huì )—經(jīng)濟—自然”復合生態(tài)系統，即“生態(tài)城市”的構建應是城市社會(huì )子系統、經(jīng)濟子系統和自然子系統的全面生態(tài)化，而非單純的城市綠化和景觀(guān)美化［8］。復合的特性下，城市生態(tài)管理的宗旨是“將單一的生物環(huán)節、物理環(huán)節、經(jīng)濟環(huán)節和社會(huì )環(huán)節組裝成一個(gè)有旺盛生命力的生態(tài)系統，從技術(shù)革新、體制改革和行為誘導入手，調節系統的結構與功能，促進(jìn)全市社會(huì )、經(jīng)濟、自然的協(xié)調發(fā)展，物質(zhì)、能量、信息的高效利用”。三是強調城市生態(tài)管理的范圍和多維尺度，即城市生態(tài)管理包括城市生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)代謝和生態(tài)服務(wù)三大范疇，包括區域、產(chǎn)業(yè)、人居三個(gè)尺度，以及生態(tài)衛生、生態(tài)安全、生態(tài)景觀(guān)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)文化等五個(gè)層面的系統管理和能力建設。

 

  綜合以往關(guān)于城市生態(tài)管理概念的理解，筆者認為生態(tài)城市的全面建設需要有完善和健全的生態(tài)管理制度，要制定相應的資源利用政策和生態(tài)環(huán)境保護措施和標準，要有合理的城市空間規劃和產(chǎn)業(yè)結構布局，要有廣泛的社會(huì )和群眾參與，盡可能地促進(jìn)城市資源的適度及高效利用和減少城市的代謝產(chǎn)物，實(shí)現城市的可持續發(fā)展。

 

  2 城市生態(tài)管理模式

 

  當前，城市生態(tài)管理模式還沒(méi)有一套比較完整權威的定義。通過(guò)上述對城市生態(tài)管理概念的梳理，本文擬從城市規劃、產(chǎn)業(yè)結構、資源政策、生態(tài)環(huán)境保護以及社會(huì )與公眾參與形式等五個(gè)方面對城市生態(tài)管理模式進(jìn)行解析，體現了生態(tài)城市建設中的生態(tài)衛生、生態(tài)安全、生態(tài)景觀(guān)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)文化的五個(gè)基本目標，同時(shí)兼顧落實(shí)生態(tài)管理模式到具體可循的層面和構建城市生態(tài)綜合管理體系的現實(shí)需求。

 

  2． 1 基于生態(tài)環(huán)境承載力的規劃先行

 

  城市規劃服務(wù)于一定時(shí)期內城市的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。生態(tài)城市規劃包含自然生態(tài)和社會(huì )心理兩個(gè)方面，其目的是創(chuàng )造一種能充分融合技術(shù)和自然的人類(lèi)活動(dòng)的最優(yōu)環(huán)境，以激發(fā)人的創(chuàng )造性和生產(chǎn)力提供高的物質(zhì)和文化水平。歐洲城市是奉行生態(tài)管理中規劃先行的楷模。歐洲城市非常注重生態(tài)文明和城市建設發(fā)展的可持續性，其所編制的城市規劃，一是堅持嚴格按城市規劃實(shí)施，二是實(shí)施時(shí)間長(cháng)，確保城市規劃的穩定性，三是對城中建筑不隨便拆遷改造，確保城市規劃的連續性，四是非常注意保護原始生態(tài)和自然環(huán)境，強化城市綠化。此外，歐洲人良好的文化修養和綜合素質(zhì)決定了他們對環(huán)境和生態(tài)的自覺(jué)保護、愛(ài)護和管理意識極強，這也是城市生態(tài)環(huán)境良好的關(guān)鍵因素。因此，國外良好的城市生態(tài)環(huán)境得益于這些國家城市規劃中城市結構和功能的前瞻性科學(xué)規劃和精心設計，以及對規劃權威性的維護和執行。

 

  隨著(zhù)生態(tài)觀(guān)念的深入人心，我國城市規劃也從被動(dòng)的生態(tài)環(huán)境保護轉向主動(dòng)的宜居環(huán)境建設，一改過(guò)去讓水、土、氣、生物資源和能源等被動(dòng)適應城市發(fā)展需要的狀況，而更加強調用地的生態(tài)適宜性，重視城市空間擴張對生物區和生物多樣性的保護和最小侵擾。從經(jīng)濟主導的發(fā)展規劃轉向民生主導的協(xié)調性規劃。城市發(fā)展也不再只是注重自身利益，從孤立單一的城市自身規劃轉向城市－ 區域的共同協(xié)作與治理，實(shí)現整個(gè)區域的可持續發(fā)展。

 

  生態(tài)城市概念提出之后，世界各國陸續涌現出一批生態(tài)城市規劃建設的實(shí)踐。我國在生態(tài)城市規劃方面已有一些案例，不少新城開(kāi)發(fā)也提出了以生態(tài)城市為目標來(lái)進(jìn)行規劃與建設，如上海中英東灘生態(tài)城、唐山曹妃甸國際生態(tài)城、北京中芬門(mén)頭溝生態(tài)城、中新天津生態(tài)城等。

 

  但是相關(guān)的研究尚處于探索的階段，雖然生態(tài)城市規劃正逐步形成比較科學(xué)的理論和方法體系，但并不很完善，實(shí)踐方面更是缺乏較成熟的經(jīng)驗。目前暴露出不少問(wèn)題，如城市規劃建設中對建筑節能要求的忽視導致我國建筑業(yè)能耗占總能耗的27% － 45%，北方地區采暖能耗甚至高達80%，同時(shí)建成的城市難以應對不斷增長(cháng)的交通負荷、城市水資源、垃圾、能源需求等現實(shí)問(wèn)題的挑戰，以上種種跡象離規劃目標的初衷差距甚遠，甚至在某些環(huán)節上背道而馳。

 

  城市規劃中所存在的問(wèn)題總結起來(lái)主要包括幾個(gè)方面。一是偏重于城市外延式發(fā)展而輕內涵式發(fā)展，不利于資源節約;二是城市規模過(guò)大，增大了城市的碳排放，城市人口和生產(chǎn)集聚導致資源消耗增多;三是城市基礎設施建設的部門(mén)協(xié)調不夠，浪費較多且效率不高［14］;四是生態(tài)城市規劃與現有城市規劃體系之間缺乏有機的融合，缺乏反映城市實(shí)際的具有可操作性的生態(tài)型城市規劃標準。針對相關(guān)問(wèn)題，有些研究提出應該調整規劃思路，改變以人口決定用地的做法，改為由生態(tài)環(huán)境承載能力決定城市發(fā)展空間和規模［15］。另外很早就有學(xué)者嘗試將生態(tài)適宜度、生態(tài)敏感性分析評價(jià)等研究生態(tài)規劃方法在城市規劃中應用，探討我國城市規劃與生態(tài)規劃相結合的問(wèn)題和可能途徑［16］。在標準制定方面，相關(guān)研究探索國內外有關(guān)城市規劃標準方面研究成果，提出了建立生態(tài)型城市規劃標準的典型路徑并且初步構建了生態(tài)型城市規劃標準矩陣的案例［17］。

 

  2． 2 基于資源環(huán)境稟賦的產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級

 

  現代城市負載著(zhù)諸多的經(jīng)濟功能，聯(lián)結著(zhù)復雜的經(jīng)濟關(guān)系，從而構成了復雜的城市經(jīng)濟系統和城市經(jīng)濟結構。

 

  其中，城市產(chǎn)業(yè)結構是城市經(jīng)濟結構中的核心組成部分，一定程度上決定了經(jīng)濟增長(cháng)方式。產(chǎn)業(yè)結構從生產(chǎn)角度講，是資源配置器;從環(huán)境保護角度講是環(huán)境資源的消耗和污染物產(chǎn)出的控制體。

 

  產(chǎn)業(yè)結構反映了國民經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)的構成及相互關(guān)系，產(chǎn)業(yè)結構偏離最優(yōu)狀態(tài)所導致的資源配置效率低下是制約經(jīng)濟增長(cháng)的核心因素。產(chǎn)業(yè)結構的構成和變動(dòng)，往往決定或影響著(zhù)投資結構、就業(yè)結構、金融結構和消費結構等其他城市經(jīng)濟結構的狀況和變化。對于產(chǎn)業(yè)結構變遷及其與經(jīng)濟增長(cháng)之間的關(guān)系的研究有很多。有研究對中國經(jīng)濟結構變遷( 結構性沖擊和結構轉型) 的模式、原因和影響以及對中國地區經(jīng)濟增長(cháng)和地區間收入差距進(jìn)行了總結［18］。還有學(xué)者就產(chǎn)業(yè)結構與技術(shù)進(jìn)步對經(jīng)濟增長(cháng)的影響做了實(shí)證研究，認為改革開(kāi)放以來(lái)，產(chǎn)業(yè)結構變遷對中國經(jīng)濟增長(cháng)的影響一度十分顯著(zhù)，但是，隨著(zhù)我國市場(chǎng)化程度的提高，產(chǎn)業(yè)結構變遷對經(jīng)濟增長(cháng)的推動(dòng)作用正在不斷減弱，逐漸讓位于技術(shù)進(jìn)步［19］。

 

  基于可持續發(fā)展理念的生態(tài)城市概念的提出，為城市發(fā)展特別是城市經(jīng)濟發(fā)展提供了一種全新的生態(tài)化模式。

 

  生態(tài)城市發(fā)展模式的基本要求，是城市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化必須著(zhù)力于協(xié)調產(chǎn)業(yè)結構比例，培育具有較高經(jīng)濟生態(tài)效益的主導產(chǎn)業(yè)結構，實(shí)現各層次產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò )的搭建，完成產(chǎn)業(yè)結構的升級和生態(tài)轉型［20］。

 

  我國正處于快速工業(yè)化的階段，其主要特征是以大規?；A設施投入推動(dòng)快速城市化、產(chǎn)業(yè)結構由勞動(dòng)密集型向資本密集型和知識密集型轉化的過(guò)程。但同時(shí)高污染、高耗能的重工業(yè)、資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)仍然是一些城市的核心產(chǎn)業(yè)，并畸形發(fā)展，導致資源集聚越多，環(huán)境破壞越嚴重。中國工業(yè)化的出路在于產(chǎn)業(yè)轉型、清潔生產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區建設和基于生產(chǎn)與消費系統耦合的循環(huán)型社會(huì )建設方法。

 

  相關(guān)研究指出，一個(gè)區域的產(chǎn)業(yè)結構對區域經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境具有決定性影響，區域產(chǎn)業(yè)結構調整的生態(tài)效益非常明顯，產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級是減少資源消耗和環(huán)境損害的主要手段［21］。

 

  在生態(tài)城市建設和管理中，產(chǎn)業(yè)結構的變遷與優(yōu)化會(huì )受到資源環(huán)境規制政策、經(jīng)濟體的要素稟賦約束和全要素生產(chǎn)率增長(cháng)的影響。因此如何在資源環(huán)境約束下形成最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構，如何實(shí)現環(huán)境規制與產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級協(xié)同雙贏(yíng)，以及如何發(fā)揮三次產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長(cháng)的內在創(chuàng )新驅動(dòng)機制是我國城市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和升級需要研究和解決的問(wèn)題。

 

  2． 3 服務(wù)高效、節約利用資源的政策調控

 

  改革開(kāi)放以來(lái)，中國資源利用政策也從“親資本”開(kāi)始，轉向“親民生”，并進(jìn)一步趨向于“親環(huán)境”。良好的資源政策可以激勵資源得到良好的保護并朝著(zhù)可持續發(fā)展方向邁進(jìn)，使不合理的資源使用行為受到制約?！笆舜蟆焙褪藢萌腥珪?huì )強調“生態(tài)文明建設”，也指出“要堅持節約資源和保護環(huán)境的基本國策”、“著(zhù)力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式及生活方式，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”、“建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境”、“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管理制度，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”等。

 

  我國資源節約和環(huán)境保護方面的法律法規主要涉及土地資源、水資源、礦業(yè)資源等領(lǐng)域，現有《環(huán)境保護法》、《水土保持法》、《礦產(chǎn)資源法》等17 部法律，以及《環(huán)境標準管理辦法》、《新能源基本建設項目管理的暫行規定》等一系列的規章制度。

 

  近年來(lái)，以全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和加速轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為契機，相關(guān)部門(mén)系統整理并調整了現行資源政策，重點(diǎn)強化資源節約利用和優(yōu)化配置的政策力度。

 

  (1) 在水資源保護方面，水資源政策的主要目標是保障“三生”用水，即保障生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。2002 年頒布的《水利法》試圖建立一個(gè)嚴格的許可制度，聲明所有水資源為國家所有，并且用水單位需從當地政府部門(mén)獲批許可。同時(shí)，在中國主要江河流域設立的水利部水利委員會(huì )被授予了綜合規劃用水的職責，旨在指導當地用水許可的授權。2011 年我國實(shí)施最嚴格的水資源管理制度，提出水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污的“三條紅線(xiàn)”，在水資源使用方式、使用效率和使用質(zhì)量上建立清晰并且有約束力的限制。

 

  (2)土地政策方面國家通過(guò)編制土地利用總體規劃對農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、工業(yè)、城市和居民住宅建設等各類(lèi)用地進(jìn)行統籌規劃。我國還實(shí)行土地集約利用政策，實(shí)現從粗放型向集約型的轉變，提高土地的利用率和單位土地面積的產(chǎn)出率［22］，充分發(fā)揮土地使用的效益和使用功能，減少土地的閑置和浪費。保護耕地是我國的基本國策之一，國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。另外國家建立土地承載力規制，即運用土地承載力調控社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展。

 

  對保護性土地用途的安全管理，重點(diǎn)是濕地、林地、耕地等保護性用地采用特殊的土地管理政策。在土地效益方面實(shí)行公民均等分享城鎮化和工業(yè)化形成的土地紅利的政策。

 

  (3)在能源方面，《中國的能源政策》指出，中國將通過(guò)堅持“節約優(yōu)先”等八項能源發(fā)展方針，推進(jìn)能源生產(chǎn)和利用方式變革，構建安全、穩定、經(jīng)濟、清潔的現代能源產(chǎn)業(yè)體系，努力以能源的可持續發(fā)展支撐經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。包括優(yōu)化能源結構，推進(jìn)能源清潔化發(fā)展、發(fā)展新能源、優(yōu)化能源生產(chǎn)結構和消費結構等，提高能源效率，節能減排納入各級政府(及重點(diǎn)企業(yè)) 的考核體系。

 

  (4) 城市生物多樣性是城市環(huán)境重要組成部分，更是城市環(huán)境、經(jīng)濟可持續發(fā)展的資源保障。1993 年，作為世界上的生物多樣性大國，我國率先簽署并批準了《生物多樣性公約》，并于1994 年正式發(fā)布《中國生物多樣性保護行動(dòng)計劃》。2010 年，國務(wù)院常委會(huì )審議通過(guò)了《中國生物多樣性保護戰略與行動(dòng)計劃(2011 － 2030)》，其中提出了在遷地保護、城市綠化及土地利用規劃等方面中加強城市生物多樣性保護的相關(guān)內容。與生物多樣性保護相關(guān)的生態(tài)補償機制、政策環(huán)評和規劃環(huán)評機制還有待完善。

 

  我國資源政策已由上個(gè)世紀90 年代的滯后于經(jīng)濟發(fā)展逐步進(jìn)步為到現階段的主導經(jīng)濟的發(fā)展，盡管其科學(xué)性、嚴謹性、權威性得到了充分體現，但仍存在諸多問(wèn)題。

 

  如資源政策在部門(mén)間的不協(xié)調［23］，缺乏統一的規范政策文件，沒(méi)有建立部門(mén)間協(xié)商制度;解決問(wèn)題時(shí)政策之間發(fā)生沖突無(wú)法形成合力，造成資源政策權威性受損;資源政務(wù)信息化建設相對于其他政務(wù)信息化建設較為薄弱，致使資源政策宣傳力度和廣度不夠，人們對資源政策普遍認知度不高［24］。另外受制于不同的自然稟賦和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平，制定區域差異化和針對性的資源政策是下一步努力的方向［25］       。

 

  2． 4 面向生態(tài)環(huán)境保護的措施與標準的完善

 

  各國在長(cháng)期的實(shí)踐過(guò)程中逐步形成了各自的環(huán)境保護法律和規章制度。如美國的《污染預防法》、日本的《實(shí)現可再生社會(huì )法案》、德國的《循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物法》、中國的《環(huán)境保護法》、《“十二五”全國環(huán)境保護法規和環(huán)境經(jīng)濟政策建設規劃》、《“十二五”節能減排綜合性工作方案》、《重點(diǎn)區域大氣污染防治“十二五”規劃》等［26］。針對生態(tài)城市建設，各級地方政府也將環(huán)境保護作為生態(tài)城市建設和管理的核心內容，制定了一系列的地方性政策和法規。如江蘇省無(wú)錫市、貴州省貴陽(yáng)市均頒布和實(shí)施了建設生態(tài)文明城市的條例。生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域的專(zhuān)家正在積極探索面向保護城市生態(tài)環(huán)境及城市生態(tài)建設的規范化的標準體系，目前在中國尚未存在一套完整的標準體系及實(shí)施的具體措施指南。

 

  城市化、工業(yè)化快速發(fā)展，在創(chuàng )造巨大物質(zhì)財富的同時(shí)，加劇了環(huán)境風(fēng)險，使城市生態(tài)安全遭到威脅，城市生態(tài)環(huán)境保護總體規劃工作刻不容緩?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規劃》提出，要積極探索編制城市生態(tài)環(huán)境保護總體規劃。在城市生態(tài)環(huán)境保護規劃方面，環(huán)保部組織開(kāi)展了《城市生態(tài)環(huán)境保護總體規劃技術(shù)指南研究》、《我國環(huán)境規劃編制實(shí)施與規劃體系創(chuàng )新研究》、《城市生態(tài)環(huán)境保護總體規劃編制和實(shí)施體系研究》等基礎研究，初步明確了城市生態(tài)環(huán)境保護總體規劃的主要內容、目標指標體系、“紅線(xiàn)”空間等，為推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境保護總體規劃工作提供了技術(shù)支撐。

 

  與城市總體規劃和土地利用總體規劃相比，城市生態(tài)環(huán)境保護總體規劃尚處于起步階段，的相關(guān)法律法規明顯的缺失和不足，這在很大程度上影響了城市生態(tài)環(huán)境保護總體規劃的編制和實(shí)施。另外，對于城市生態(tài)環(huán)境規劃中的環(huán)境容量、生態(tài)資源承載力和生態(tài)環(huán)境閾值、生態(tài)紅線(xiàn)等關(guān)鍵領(lǐng)域，基礎理論研究還有待加強，對城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題深入系統的研究，針對不同區域和不同發(fā)展階段的城市，如何制定并實(shí)施區域有別的環(huán)境標準和政策也是需要深入探討的問(wèn)題［27］。

 

  2． 5 針對更廣泛參與的多元組織模式的探索

 

  組織模式是實(shí)現城市生態(tài)管理的重要保障，目前城市生態(tài)管理過(guò)程中的主要組織模式可以劃分為政府主導式、社會(huì )參與式及社會(huì )推進(jìn)式。

 

  政府主導式是指政府以市場(chǎng)化的財政手段以及非市場(chǎng)的行政力量，通過(guò)制定法律法規，組織和管理生態(tài)城市建設，典型實(shí)踐形式包括:公交引導型城市發(fā)展模式、城鄉結合型、循環(huán)經(jīng)濟型、碳中性城市、城市鄉村型等幾種。如丹麥的哥本哈根采用的就是公交引導型發(fā)展模式;新加坡采用的是典型的城鄉結合模式;日本采用的是循環(huán)經(jīng)濟型建立循環(huán)型生態(tài)城市［28 － 29］。

 

  社會(huì )參與式是指在生態(tài)城市建設過(guò)程中，公民個(gè)人通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與生態(tài)城市相關(guān)的決策活動(dòng)，也可以組成社會(huì )組織并通過(guò)組織化的形式表達個(gè)人意愿，參加建設活動(dòng)，使最后的決策符合廣大群眾的自身利益。如20 世紀90 年代澳大利亞懷阿拉市在生態(tài)城市的公眾參與方面就是一個(gè)典范［30］;巴西的庫里蒂巴市則通過(guò)兒童在學(xué)校的環(huán)境教育以及市民在免費的環(huán)境大學(xué)接受教育的形式開(kāi)展公眾參與;丹麥的生態(tài)城市項目包括了建立綠色賬戶(hù)，設立生態(tài)市場(chǎng)交易日，吸引學(xué)生參與等內容［31］，這些項目的開(kāi)展加深了公眾對生態(tài)城市的了解，使生態(tài)城市建設擁有了良好的公眾基礎。

 

  社會(huì )推進(jìn)式是指社會(huì )內部由于各種條件成熟而首先形成的一種力量，然后自發(fā)的、自下而上地推動(dòng)生態(tài)城市建設，美國生態(tài)城市伯克利的建設最能體現這一點(diǎn)。伯克利生態(tài)城市建設取得了巨大成功，被人們奉為全球生態(tài)城市建設的樣板城市。

 

  我國生態(tài)城市理論研究起步相對較晚，理論及科技支撐基礎仍比較薄弱，目前主要以政府主導為主，公眾參與程度還比較低，然而公眾的廣泛參與是保持城市生態(tài)建設良性發(fā)展的持續性推動(dòng)力。探索如何充分激發(fā)群眾參與城市生態(tài)建設的積極性和持續性是一個(gè)意義重大但又長(cháng)期艱巨的任務(wù)。

 

  3 城市生態(tài)管理對資源利用效率的影響

 

  資源的高效合理利用是保障成功建設生態(tài)城市的關(guān)鍵。不同的城市生態(tài)管理模式，毋庸置疑，會(huì )對支撐生態(tài)城市建設的資源利用效率產(chǎn)生影響，本文選取對城市生態(tài)管理對水、土地、空氣及生物資源等城市賴(lài)以發(fā)展的重要資源的利用效率做簡(jiǎn)要評述。相關(guān)研究主要采用常用的數據包絡(luò )分析法、隨機前沿函數法等［32 － 33］對城市水、土地、空氣及生物資源等資源利用效率進(jìn)行測算，進(jìn)而著(zhù)重闡述城市資源利用現狀以及當前城市生態(tài)管理模式對自然資源及能源利用效率的影響，并對優(yōu)化城市資源利用效率提出措施或建議。

 

  3． 1 水資源及其對生態(tài)城市建設的影響

 

  伴隨著(zhù)城市化的快速發(fā)展，城市規模越來(lái)越大，城市人口增加，工業(yè)迅速發(fā)展，城市用水量急劇增加［34］。中國水資源問(wèn)題不僅包括水量問(wèn)題，同時(shí)還包括水質(zhì)問(wèn)題。有些城市，居民的生活廢水和工業(yè)廢水大部分未經(jīng)處理就被直接排出，污染了地表水和地下水。中國環(huán)境保護部門(mén)近期報告顯示，在全國，只有不超過(guò)一半的水可以經(jīng)過(guò)處理達到安全飲用的級別，并且四分之一的地表水已被污染到甚至不適于工業(yè)使用的程度［35］。水資源供給及利用中的一些問(wèn)題，如洪旱災害對社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的影響、降水不足與用水浪費導致的區域性水短缺、生態(tài)退化與水污染加重、產(chǎn)業(yè)結構和布局與水資源條件不相適應及水資源管理體制與制度創(chuàng )新不足等，在直接或間接地影響著(zhù)城市化進(jìn)程［36 － 37］。

 

  盡管水資源管理是城市生態(tài)管理的重要組成部分，但目前我國對于水資源管理的經(jīng)驗相對不足，缺乏統一的、可操作性強的水資源管理體系。不少研究也揭示我們對于水資源指標與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系認識不足［38］。在城市建設與開(kāi)發(fā)過(guò)程中，忽視了水資源管理的長(cháng)期規劃與可行性分析。水資源利用規劃與管理的決策與實(shí)施過(guò)程缺少公眾的廣泛參與。在城市水資源管理問(wèn)題上西方發(fā)達國家已經(jīng)形成了一套比較完善的體系，如建立完善的法律法規體系，充分發(fā)揮水管理協(xié)會(huì )的作用，廣泛的公眾參與，同時(shí)開(kāi)展水資源管理示范區建設［39］。這些方面都是我國在城市水資源管理方面亟需加強的，同時(shí)要建立城市可持續水處理系統，最大限度地削減污染，實(shí)現水資源的循環(huán)利用，提升城市雨水的滲透能力和涵養能力，實(shí)現城市水資源的可持續利用，形成“水資源、水環(huán)境、水經(jīng)濟、水安全、水文化、水管理”六位一體的生態(tài)型城市可持續水管理模式。

 

  總的來(lái)說(shuō)，誠如相關(guān)研究所述，為緩解城市水資源壓力，應該建立健全城市水資源管理體系，實(shí)現水資源的優(yōu)化配置［40］。同時(shí)要提升水環(huán)境容量，構建與水資源承載力相協(xié)調的經(jīng)濟結構體系［41］。此外，還要限制高耗水行業(yè)的盲目發(fā)展，優(yōu)化高耗水產(chǎn)業(yè)的空間布局，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步提高水資源利用效率［42］。

 

  3． 2 土地及其對生態(tài)城市建設的影響

 

  城市建設依托于土地。土地承受自然和人為因素雙重動(dòng)力作用，不停地與城市環(huán)境的物質(zhì)和能量進(jìn)行交換。

 

  土地資源的開(kāi)發(fā)與利用是否合理，決定了生態(tài)城市建設的成敗。從某種意義上看，研究城市生態(tài)管理模式對土地資源的影響意義深遠重大。

 

  據《全國土地利用總體規劃(2006 － 2020)》專(zhuān)題研究報告，從城市用地人口容納能力、建筑容納能力和產(chǎn)出水平來(lái)看，我國城市用地均存在較大的挖掘潛力。然而，目前的城市規劃編制，立足點(diǎn)往往放在城市外圍用地擴張及新增建設用地布局安排方面，對于城市建成區內部關(guān)注相對較少，對建設用地規模和效益關(guān)系的研究相對較少，使得城市已有用地布局的調整優(yōu)化力度不夠，對于城市用地潛力挖掘也不到位。相關(guān)研究也揭示，城市盲目的外延發(fā)展，導致城市交通量、市政管網(wǎng)等的不斷增加，影響了城市及周邊地區的自然環(huán)境，這種土地利用規劃方式非常不利于土地和附著(zhù)其上的各種資源的集約利用［14］。

 

  在相關(guān)土地資源政策方面，目前主要實(shí)施的包括土地數量異地占補平衡政策。不過(guò)，需要注意的是，新開(kāi)土地的生產(chǎn)力遠遠低于被占熟地的生產(chǎn)力，且發(fā)揮不了熟地原有的生態(tài)服務(wù)功能。鑒于此，不少研究指出，城市土生態(tài)的科學(xué)管理必須改變土地管理與經(jīng)濟、生態(tài)脫節的正反饋控制政策，變土地數量的異地占補平衡為土地生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)功能的就地占補平衡，變土地的單目標地籍管理為多目標的社會(huì )、經(jīng)濟、環(huán)境復合生態(tài)管理。通過(guò)核定每個(gè)生態(tài)功能區的生物質(zhì)生產(chǎn)力、生態(tài)服務(wù)功能和人文生態(tài)資產(chǎn)，來(lái)對各生態(tài)功能區土地利用的生產(chǎn)和生態(tài)功能實(shí)施總量科學(xué)控制［43 － 44］。同時(shí)，城市產(chǎn)業(yè)結構對對城市土地利用結構及格局也有影響，具體體現在其對土地資源及其它資源在各產(chǎn)業(yè)、部門(mén)間的重新分配和組合的要求［45］。在以第一產(chǎn)業(yè)為主的階段，土地利用變化的驅動(dòng)力是農用地和環(huán)境用地間的競爭，隨著(zhù)第二、三產(chǎn)業(yè)的不斷增長(cháng)，區位條件好的農用地會(huì )向建設用地轉移，當到達第三產(chǎn)業(yè)快速增長(cháng)的階段，農用地會(huì )向建設用地和環(huán)境用地的快速轉移［46 － 47］。

 

  鑒于此，在實(shí)現城市土地利用可持續發(fā)展以及集約利用的過(guò)程中，應該完善城市土地管理方面的立法和執法，完善土地利用規劃體系，協(xié)調土地利用總體規劃與城市總體規劃的關(guān)系。應加強城市規劃管理，按照城市產(chǎn)業(yè)結構調整的要求以及土地價(jià)值規律，對城市土地進(jìn)行置換。再次，也需要調整土地利用結構和空間布局，提高城市土地利用綜合效率。最后，依據土地的生態(tài)承載力，優(yōu)化城市空間格局，改善城市環(huán)境。

 

  3． 3 生物資源及其對生態(tài)城市建設的影響

 

  生物資源是人類(lèi)生存和發(fā)展的戰略性資源，是建設生態(tài)城市的重要支撐。城市生物多樣性為城市生態(tài)系統提供了諸多生態(tài)系統服務(wù)功能，對改善城市環(huán)境、維持城市可持續發(fā)展有著(zhù)重要的作用［48］。隨著(zhù)城市化進(jìn)程的加劇和人類(lèi)盲目的建設，城市生物區系組成受到破壞，自然生物群落種類(lèi)減少。據統計全球尺度的生物多樣性(以地球生態(tài)指數計)已下降12%，影響了城市生態(tài)環(huán)境的穩定與協(xié)調發(fā)展［49］。

 

  城市化對生物多樣性的影響是一個(gè)復雜的過(guò)程，諸多因素共同決定了城市生物多樣性分布格局。外來(lái)物種入侵，原始野生動(dòng)植物衰退，凡此種種正在使脆弱的城市生物多樣性面臨嚴峻的考驗［50］。城市的建筑、交通等設施建設破壞自然綠地，原始植被結構被人為改變，生物喪失棲息地;工農業(yè)污染物不經(jīng)處理的隨意排放，導致河流、湖泊和近海水域的水質(zhì)下降，水體富營(yíng)養化，水生動(dòng)植物數量下降，飲用水源受到污染［51］。然而，生物多樣性及生態(tài)系統的恢復卻是一個(gè)漫長(cháng)甚至不可逆的過(guò)程。當前，我國城市生態(tài)建設多從人的生存發(fā)展環(huán)境及空間的角度出發(fā)，對人與其他生物的和諧共存的考慮及具體實(shí)施措施的考慮及設計相對不足，缺乏城市生物多樣性保護規劃。

 

  城市生物多樣性保護是實(shí)現保護城市自然生態(tài)環(huán)境的唯一選擇。有學(xué)者提出，根據綠地的功能和生境類(lèi)型來(lái)對城市植物進(jìn)行配置，構建以自然群落為基礎的人工群落，保護城市綠地系統中植物多樣性;在動(dòng)物多樣性方面，通過(guò)規劃棲息地和建設生態(tài)廊道的方法對其進(jìn)行保護［52］。目前，城市生物多樣性規劃在我國仍處于探索階段，相關(guān)科學(xué)研究也存在較多的疑問(wèn)。在進(jìn)行合理規劃之外，政府應該加強立法建設，建立獨立的針對城市生物多樣性保護的法律法規;加強宣教工作，增強民眾對生物多樣性保護的意識。同時(shí)運用景觀(guān)生態(tài)學(xué)方法和理論，在城市規劃過(guò)程中，充分考慮生物多樣性保護和建設。

 

  3． 4 空氣質(zhì)量與生態(tài)城市建設的關(guān)系

 

  空氣屬于可更新資源，它具有自然資源所共有的一切屬性;具有良好的流動(dòng)性，因而使一定區域內的空氣質(zhì)量趨于一致［53］，并對生態(tài)城市建設提出要求與制約。區域性霧霾現象是我國面臨的一個(gè)新的、重大的復合型大氣環(huán)境污染問(wèn)題。城市化過(guò)程中燃燒排放的污染物，各種機動(dòng)車(chē)尾氣，工業(yè)的超標排放，有毒重金屬混入大氣，使得近幾年我國特大城市霧霾現象日趨嚴重，空氣品質(zhì)持續惡化，嚴重影響著(zhù)人們的身心健康，與我國建設生態(tài)型宜居城市的目標背道而馳［54］。

 

  目前對于空氣作為一種資源價(jià)值形態(tài)的相關(guān)研究較少，作為城市的一種重要自然資源，空氣資源的價(jià)值一直沒(méi)有得到足夠的重視，缺乏空氣資源價(jià)值量估算方法和理論。由于長(cháng)期以來(lái)被人類(lèi)無(wú)償使用，從而在許多地區造成了對空氣資源的使用陷入了惡性循環(huán)的怪圈。有學(xué)者提出應該制訂合理的經(jīng)濟政策，堅持對空氣資源的有償使用原則，做到“誰(shuí)利用誰(shuí)補償，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復”［53］。不少研究揭示，同時(shí)我國存在著(zhù)區域大氣環(huán)境容量與經(jīng)濟發(fā)展不相匹配的問(wèn)題，經(jīng)濟越發(fā)達的地區大氣環(huán)境容量越低，而且大氣環(huán)境壓力越大，嚴重制約經(jīng)濟布局和發(fā)展［41］。

 

  歷史上，美國就是因為“洛杉磯煙霧事件”啟動(dòng)了空氣污染法的立法進(jìn)程，成為世界空氣污染法的立法先導，其立法經(jīng)驗為我國在立法過(guò)程中提供啟示。大氣環(huán)境保護不僅需要法律的制約，更需要民眾的監督，所以在環(huán)境治理過(guò)程中應更廣泛的納入民眾參與，讓群眾更好的參與到立法與監督中來(lái)。同時(shí)對一些高污染高排放的產(chǎn)業(yè)，要進(jìn)行限制以及嚴格管制，建立和實(shí)施嚴格的排放標準，實(shí)行大氣環(huán)境污染問(wèn)責制，做到從源頭抓起。另外，在城市規劃過(guò)程中，尤其是新城規劃時(shí)，要充分考慮立地環(huán)境以及氣候條件，對建筑物的設計、街道以及綠地和空地的布局要進(jìn)行合理規劃，提升大氣環(huán)境容量。

 

  3． 5 能源及其對生態(tài)城市建設的支撐

 

  能源作為一種可耗竭的戰略性資源，在經(jīng)濟發(fā)展、國家安全與環(huán)境保護中扮演著(zhù)十分重要的角色，對生態(tài)城市建設的支撐作用不言而喻。城市居民和工商業(yè)能源消費隨著(zhù)城市人口化率的增加而增多，能源和環(huán)境問(wèn)題也成為進(jìn)一步城市化的制約條件;另一方面，城市化也要求能源結構升級，提高能源利用效率，控制污染物排放，以使居民生活的環(huán)境質(zhì)量不斷得到改善［55］。我國城市能源消耗約占我國能源總消耗的3 /4［56］，城市能源消費存在以下突出問(wèn)題:能源對外依存度過(guò)高;一次能源消費以煤為主，能源消費過(guò)度高碳化;能源環(huán)境污染形勢嚴峻;能源使用效率較低;能耗水平和增速均高于世界城市平均水平等。

 

  我國未來(lái)城市能源利用的總體目標將是城市能源消費逐步實(shí)現可持續、低碳、清潔和綠色。能源結構優(yōu)化，提升新能源比例和清潔能源比例，提高城市能源利用效率，以及規?；?a href="http://keyinmall.com/t/新能源.html" >新能源利用將是城市能源利用的發(fā)展戰略重點(diǎn)。國家相關(guān)部委對城市能源消費管理方面也提出了若干重要的政策要求，將頁(yè)巖氣和煤層氣等新型能源確定為未來(lái)城市能源消費的重要組成部分，并從城市空間的角度，對建筑節能和城市節能提出了明確要求。然而，關(guān)于城市規模與空間形態(tài)對能源利用效率的影響研究及提煉對城市空間規劃的指導性策略方面有待加強［57］。

 

  能源對生態(tài)城市建設的影響多從資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構、技術(shù)進(jìn)步、能源價(jià)格等對能源效率的影響來(lái)考察。有些研究表明，資源豐裕程度與能源效率顯著(zhù)負相關(guān)，即控制其他影響因素時(shí)，資源稟賦越充裕的地區能源效率越低［58］;有些研究表明如果產(chǎn)業(yè)結構中的效率和結構份額對能源效率均為正向影響，則產(chǎn)業(yè)結構比重的提高也會(huì )對總能源生產(chǎn)率產(chǎn)生正向影響［59］。還有研究論證了技術(shù)進(jìn)步對能源效率具有顯著(zhù)的正向作用，同時(shí)在長(cháng)期提高能源效率中存在技術(shù)擴散性效應［60］。也有研究認為，當前中國能源的相對價(jià)格并沒(méi)有體現出使用能源的完全成本，能源價(jià)格的提高反而會(huì )降低能源效率［61］。這些研究及發(fā)現對于確定生態(tài)城市能源利用結構，制定能源政策和提高能源利用效率具有很好的啟示。

 

  4 結語(yǔ)

 

  當前中國建設生態(tài)城市的熱潮持續增溫。城市生態(tài)管理是生態(tài)城市建設成敗的關(guān)鍵，是實(shí)現人、自然與社會(huì )協(xié)調可持續發(fā)展的必要途徑。本文從生態(tài)管理模式的定義出發(fā)，提出從城市規劃、產(chǎn)業(yè)結構、資源政策、生態(tài)環(huán)境保護措施與標準、組織形式等五個(gè)核心方面詮釋城市生態(tài)管理模式，即面向生態(tài)環(huán)境承載力要規劃先行，面向資源環(huán)境稟賦要優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結構，面向高效、節約利用資源要進(jìn)行政策引導與調控，面向生態(tài)環(huán)境保護要完善措施與標準，面向更廣泛參與要積極探索多元組織模式。本文還分析和總結了當前城市資源利用現狀，以及生態(tài)管理模式對資源利用效率的影響。通過(guò)梳理國內外針對城市水、土、氣、生物資源和能源利用方面的研究進(jìn)展發(fā)現，國內尚不存在可推廣的、面向生態(tài)城市建設的空間規劃以及生態(tài)環(huán)境保護措施的規范化的標準體系和可操作的實(shí)施指南;城市生態(tài)管理模式對城市資源利用效率的影響方面的現有研究比較分散，單方面面向生態(tài)城市建設中具體問(wèn)題的成功案例多有報道，但綜合的多維的管理模式鮮有涉及。

 

  因此，現階段加強城市生態(tài)綜合管理模式的研究具有積極的學(xué)術(shù)探討價(jià)值與科學(xué)決策意義。