融入能源“脫鉤”理論的 城市規劃戰略環(huán)境影響評價(jià)研究

  黨的十八大報告明確提出“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設各方面和全過(guò)程，著(zhù)力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”。城市作為能源消費最集中的區域，理應成為實(shí)施綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展戰略的核心平臺。要轉變國內城市以往高能耗、高碳排放、高污染的發(fā)展方式，就必須在引領(lǐng)和約束城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——城市規劃中全面貫徹帶有兩個(gè)轉折點(diǎn)的可持續能源戰略：第一個(gè)轉折點(diǎn)是城市在能源消費總量增長(cháng)平緩的基礎上，保持經(jīng)濟的快速增長(cháng)，實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費的相對“脫鉤”

 

  （decoupling）；第二個(gè)轉折點(diǎn)是城市在保持能源消費總量不變甚至減少的基礎上，最終實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費的絕對“脫鉤”。作為保障可持續發(fā)展戰略在城市規劃中有效落實(shí)的重要工具，城市規劃（城市總體規劃、城市國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃）戰略環(huán)境影響評價(jià)（SEA）必須與時(shí)俱進(jìn)，在堅持將環(huán)境因素納入決策源頭考慮的同時(shí)，進(jìn)一步引入剛性的節能約束，對城市規模、產(chǎn)業(yè)規模與產(chǎn)業(yè)結構、能源消費規模與能源結構等進(jìn)行科學(xué)統籌。因此，在新的歷史條件下，亟須將能源“脫鉤”理論融入城市規劃SEA，以使其能夠扮演貫徹節能減排戰略、建設發(fā)展低碳城市的全新角色。

 

  1 “脫鉤”理論的內涵辨析

 

  “脫鉤”理論最早由德國學(xué)者提出，被西方國家特別是歐洲國家普遍使用?！懊撱^”理論認為，經(jīng)濟發(fā)展與資源利用、環(huán)境壓力之間的關(guān)系表現為兩種：一是資源環(huán)境壓力隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展而增加；二是對資源環(huán)境壓力并沒(méi)有隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展而增加，甚至還會(huì )減少。第一種關(guān)系稱(chēng)之為“耦合”，第二種關(guān)系即為“脫鉤”。

 

  自20世紀80年代以來(lái)，西方和國內的學(xué)者、機構紛紛從內涵、影響因素、評價(jià)模式以及資源環(huán)境壓力的環(huán)境庫茲涅茨曲線(xiàn)驗證等方面對“脫鉤”理論展開(kāi)研究。其中，關(guān)于“脫鉤”的定義不同機構或學(xué)者有著(zhù)各自表述：R. Herman等認為“脫鉤”是最終產(chǎn)品物質(zhì)重量隨時(shí)間而逐漸減少以及單位最終產(chǎn)品產(chǎn)出的污染物量的減少[1]；OECD關(guān)于“脫鉤”的定義則是，在某一時(shí)期內，當環(huán)境壓力的增長(cháng)比它的經(jīng)濟驅動(dòng)因素（人均GDP）的增長(cháng)慢時(shí)，就是環(huán)境退化與經(jīng)濟增長(cháng)“脫鉤”[2]；陳效逑認為，“脫鉤”是指單位經(jīng)濟產(chǎn)值的物質(zhì)使用或伴生廢棄物數量絕對和相對減少[3]。

 

  綜合各類(lèi)研究可以看出，“脫鉤”的類(lèi)型既包括以資源消耗強度或污染物排放強度的降低為標準的相對“脫鉤”，也包括以資源消耗量或污染物排放量的絕對減少的絕對“脫鉤”。因此，本文將“脫鉤”理論的內涵歸結為三方面：第一，“脫鉤”理論著(zhù)力于在人口迅速增長(cháng)的情況下，追求經(jīng)濟增長(cháng)目標的同時(shí)，把資源環(huán)境壓力降到最低；第二，“脫鉤”理論強調在同樣甚至更少的物質(zhì)基礎上獲得更多的產(chǎn)品與服務(wù)；第三，“脫鉤”表現為系統兩端的物質(zhì)減量化，既包括生態(tài)系統進(jìn)入到經(jīng)濟系統中物質(zhì)投入量的減少，也包括經(jīng)濟系統輸出到生態(tài)系統中的廢物量減少。

 

  2 能源“脫鉤”理論融入城市規劃SEA的必要性2.1 能源約束下城市規劃SEA現存的問(wèn)題

 

  總體來(lái)看，開(kāi)展城市規劃SEA在遏制生態(tài)環(huán)境惡化、優(yōu)化城市空間與產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重要作用。但在已有實(shí)踐中，絕大多數均未在評價(jià)過(guò)程中體現出可持續能源發(fā)展戰略，充分反映出能源約束對于城市發(fā)展模式的影響與制約，這與城市規劃SEA在新形勢下應肩負起的轉變城市經(jīng)濟增長(cháng)方式、推動(dòng)構建兩型社會(huì )的重要職能存在較大差距。具體來(lái)看，現有城市規劃SEA主要存在以下問(wèn)題：

 

  第一，重視生態(tài)環(huán)境要素而輕視能源資源要素。當前，我國城市規劃較少介入可持續能源戰略的制定與實(shí)施。分析已有的城市規劃SEA案例可以發(fā)現，幾乎所有報告的內容均涉及大氣環(huán)境、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、固體廢物、水資源、土地資源等資源環(huán)境要素，并基于這些要素對城市發(fā)展目標、空間布局、環(huán)境目標的合理性與可行性進(jìn)行了分析[4]。然而，關(guān)于城市能源發(fā)展現狀、規劃實(shí)施對城市能源需求的影響預測以及基于能源“脫鉤”目標的產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理性分析等方面的內容較為單薄，并且缺乏系統性與針對性。在城市層面的能源專(zhuān)項規劃嚴重缺位的情況下，城市規劃SEA沒(méi)有起到在規劃中貫徹可持續能源戰略的責任。

 

  第二，重視相對“脫鉤”目標而缺少關(guān)于絕對“脫鉤”目標的論證與分析?！笆晃濉逼陂g20%約束性節能目標的提出是我國在能源領(lǐng)域對“脫鉤”理論的初步實(shí)踐?；诩s束性節能目標在層層分解后必將落實(shí)到城市這一層面的考慮，大連、深圳等城市規劃SEA的實(shí)踐案例增加了對規劃目標年城市萬(wàn)元GDP能耗的預測及可達性分析。然而，萬(wàn)元GDP能耗是表征經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費相對“脫鉤”的指標，其實(shí)質(zhì)是能源效率的提升，而非能源需求絕對壓力的下降。換言之，現有城市規劃SEA偏重于相對“脫鉤”指標分析、預測的評價(jià)思路并未能抓住當前我國城市能源可持續發(fā)展問(wèn)題的要害。

 

  第三，重視能源供需平衡分析而較少反映城市發(fā)展的節能訴求。當前，我國已完成由“開(kāi)源型”能源戰略向“節能型”能源戰略的徹底轉變。在此背景下，我們必須將節能理念體現于城市規劃SEA的全過(guò)程，從能源“脫鉤”的角度評價(jià)規劃制定的產(chǎn)業(yè)結構、主導產(chǎn)業(yè)、能源結構、人口等發(fā)展目標的合理性。然而，已有的城市規劃SEA實(shí)踐首先關(guān)心的是著(zhù)眼于城市能源供應保障的能源供需平衡分析，較少關(guān)注城市產(chǎn)業(yè)部門(mén)與居民生活的能效水平、節能潛力、及能源消費規模，缺乏從節能角度提出經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費“脫鉤”的具體途徑及措施。因此，這種評價(jià)思路使得城市規劃SEA難以發(fā)揮促進(jìn)城市規劃由“能源供給導向型”向“能源需求管理型”轉變的重要作用。

 

  2.2 能源“脫鉤”理論融入城市規劃SEA的必要性2.2.1 落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟理念

 

  “脫鉤”理論充分體現了生態(tài)經(jīng)濟效率的思想，其核心就是提高資源能源利用效率，而這在本質(zhì)上與循環(huán)經(jīng)濟首要遵循的“減量化”原則相一致。因此，“脫鉤”理論是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成。事實(shí)上，約束性節能目標本就屬于循環(huán)經(jīng)濟減量化指標，它的提出是我國對能源“脫鉤”

 

  理論在宏觀(guān)調控中的具體實(shí)踐。通過(guò)在評價(jià)過(guò)程中導入表征城市經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費“脫鉤”水平的指標，能很好地克服僅僅重視產(chǎn)業(yè)結構調整、技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的結構與技術(shù)節能效應，而忽視城市經(jīng)濟規模不斷增長(cháng)所導致的能源消費反彈效應的不足，從而推動(dòng)城市能源消費朝著(zhù)循環(huán)經(jīng)濟首要倡導的“減量化”方向發(fā)展。

 

  2.2.2 促進(jìn)低碳城市建設

 

  城市聚集了全世界50%以上的人口，溫室氣體排放占全球總量的75%?？梢哉f(shuō)，低碳經(jīng)濟的核心就在于低碳城市，在發(fā)展過(guò)程中控制城市規模，建立低碳產(chǎn)業(yè)體系、倡導低碳生活，消費低碳能源，提升能源效率以盡可能減少碳排放。通過(guò)在城市規劃SEA框架內引入能源消費相對、絕對“脫鉤”的評價(jià)指標，充分發(fā)揮其約束性、前導性作用以促進(jìn)制定低碳的產(chǎn)業(yè)、能源、交通、消費等方面的規劃目標，從而為城市減排溫室氣體做出貢獻。

 

  2.2.3 豐富城市規劃SEA的職能

 

  能源“脫鉤”理論充分體現了循環(huán)經(jīng)濟的核心思想，是循環(huán)經(jīng)濟理念在能源領(lǐng)域的具體延伸。隨著(zhù)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，城市中“兩高一資”型產(chǎn)業(yè)逐漸會(huì )被淘汰，取而代之的是“低能耗、低污染、高效率”的新型產(chǎn)業(yè)，循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展直接推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結構的合理化和高度化。因此，融入能源“脫鉤”理論不僅可以豐富、完善城市規劃SEA的評價(jià)內容與思路，而且還使其真正具備了加強城市宏觀(guān)調控、轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式的全新職能。

 

  3 能源“脫鉤”理論融入城市規劃SEA的重要途徑——設置產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能評價(jià)專(zhuān)題

 

  本文認為，基于節能角度對現有內容框架進(jìn)行擴展是能源“脫鉤”理論融入城市規劃SEA的重要途徑，即改變現有能源相關(guān)內容僅僅局限于能源供需平衡分析或能源保障能力分析，設置單獨的篇章進(jìn)行更為系統、深入、全面地分析城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理性以及約束性節能目標的可達性，并將其命名為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能專(zhuān)題。

 

  3.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能專(zhuān)題的評價(jià)技術(shù)路線(xiàn)

 

  產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能專(zhuān)題的評價(jià)思路是，在詳細評價(jià)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用現狀的基礎上，深入規劃內容，識別、篩選城市規劃中的城市規模、產(chǎn)業(yè)規模與結構、綜合交通體系、能源基礎設施、循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境保護等直接或間接影響能源需求與節能的規劃內容，并在總結分析規劃存在問(wèn)題的基礎上，對城市當前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、節能驅動(dòng)因素以及產(chǎn)業(yè)部門(mén)的能源消費“脫鉤”水平進(jìn)行分析，進(jìn)而基于情景分析預測規劃目標年的能源需求，然后對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能進(jìn)行綜合、全面的評價(jià)，并據此提出規劃調整建議、措施。具體路線(xiàn)圖見(jiàn)圖1。

 

  3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能專(zhuān)題內容框架

 

  3.2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用現狀分析與評價(jià)

 

  首先，對城市經(jīng)濟規模、經(jīng)濟年均增長(cháng)率、主導產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結構現狀進(jìn)行全面調查，鑒于產(chǎn)業(yè)結構低度化是影響城市節能水平的國情，重點(diǎn)評價(jià)產(chǎn)業(yè)結構、工業(yè)結構水平。然后，從城市總體、工業(yè)、居民生活等方面進(jìn)行能源利用現狀分析與評價(jià)，重點(diǎn)包括能源消費結構、能源消費彈性系數、萬(wàn)元GDP能耗、萬(wàn)元工業(yè)增加值能耗、重點(diǎn)高耗能產(chǎn)品能耗、居民人均生活能源消費等內容。在此基礎上，總結分析城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源利用方面存在的主要問(wèn)題，并從產(chǎn)業(yè)結構、工業(yè)結構、節能水平、可再生能源利用等角度剖析其原因。

 

  3.2.2 能源需求驅動(dòng)因素識別

 

  全面進(jìn)行規劃分析，結合規劃特點(diǎn)以及現存主要問(wèn)題，利用環(huán)境影響評價(jià)矩陣識別、篩選城市規劃方案對節能、能源需求可能產(chǎn)生影響的方式、機制與強度，在此基礎上應用專(zhuān)家咨詢(xún)法明確與能源密切相關(guān)的規劃內容。

 

  3.2.3 產(chǎn)業(yè)與節能發(fā)展目標及評價(jià)指標體系

 

  產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標是在微觀(guān)、中觀(guān)、宏觀(guān)三個(gè)層次上實(shí)現產(chǎn)品結構、工業(yè)結構及產(chǎn)業(yè)結構的全面優(yōu)化升級；節能發(fā)展目標是首先實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費的相對“脫鉤”，進(jìn)而在未來(lái)實(shí)現絕對“脫鉤”。需指出的是，絕對“脫鉤”有兩方面內涵：一是確保未來(lái)城市能源消費總量出現拐點(diǎn)；二是在保證能源消費總量出現拐點(diǎn)的前提下，爭取盡早實(shí)現化石能源消費出現拐點(diǎn)。

 

  為使可持續能源戰略與城市規劃在各個(gè)層次、環(huán)節相融合，在城市規劃中融入能源“脫鉤”理論最直接的切入點(diǎn)就是引入能夠表征經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費分離的評價(jià)指標，這些指標不僅應包括宏觀(guān)與中觀(guān)的能源經(jīng)濟效率指標，還應包括微觀(guān)的物理能源效率指標。同時(shí)，為體現能源約束對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約作用，還應設置能夠反映城市產(chǎn)業(yè)結構合理性、高度化的評價(jià)指標，具體如表1所示。

 

  3.2.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段評價(jià)

 

  一般來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段會(huì )隨城市發(fā)展而呈現出階段性特征，不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段具備不同的能源消耗特征。因此，摸清產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展階段，是全面認識城市經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費的協(xié)調性與耦合關(guān)系的重要一步。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的衡量與劃分，主要是通過(guò)人均GDP、產(chǎn)業(yè)結構、工業(yè)結構、就業(yè)結構等主流判斷標準加以綜合分析與評價(jià)。

 

  3.2.5 節能驅動(dòng)因素分析

 

  節能的主要途徑是結構節能與技術(shù)節能。所謂“結構節能”是指通過(guò)合理調整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構而間接達到的節能效果，“技術(shù)節能”則是指由于產(chǎn)業(yè)部門(mén)的物理能源效率提升所達到的節能效果。節能驅動(dòng)因素分析的任務(wù)是分析城市在一定歷史時(shí)期內的總能源強度變化以及工業(yè)部門(mén)能源強度的變化趨勢，分解結構與技術(shù)節能的貢獻份額，指明規劃期內城市節能的工作重點(diǎn)，為完成城市約束性節能目標及制定相應對策和建議提供科學(xué)依據。

 

  3.2.6 經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費“脫鉤”水平分析與評價(jià)評價(jià)城市經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費的“脫鉤”水平需要掌握經(jīng)濟——能源關(guān)系曲線(xiàn)的發(fā)展走勢。以人均GDP作為自變量，以能源強度、一次能源消費總量、化石能源消費總量作為因變量，通過(guò)擬合一元三次或一元二次曲線(xiàn)分別進(jìn)行環(huán)境庫茲涅茨曲線(xiàn)（EKC）假說(shuō)驗證，分析三種經(jīng)濟——能源關(guān)系曲線(xiàn)與EKC曲線(xiàn)之間的差距，評價(jià)城市經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費的相對與絕對“脫鉤”水平。

 

  3.2.7 基于情景分析的能源需求預測

 

  通過(guò)對經(jīng)濟規模、經(jīng)濟結構、人口、城市化水平、居民消費水平等情景參數進(jìn)行量化設定，構建基準（規劃）情景、粗放發(fā)展情景、強化節能等情景方案。在情景分析的基礎上，利用LEAP、IPAC-AIM等數學(xué)模型預測規劃目標年的城市一次能源消費、化石能源消費、能源強度、各產(chǎn)業(yè)部門(mén)能源消費以及生活能源消費，根據預測結果分析不同情景下由于能源消耗所產(chǎn)生的資源環(huán)境壓力以及對城市經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的制約作用。

 

  3.2.8 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能綜合評價(jià)

 

  首先，根據分解落實(shí)到城市的約束性節能指標對各情景進(jìn)行節能目標可達性分析，并從技術(shù)與結構節能的角度剖析影響目標達成的深層原因。然后，對各情景的經(jīng)濟——能源關(guān)系曲線(xiàn)進(jìn)行EKC假說(shuō)驗證，評價(jià)其能源“脫鉤”水平，判斷城市未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費是否會(huì )發(fā)生絕對“脫鉤”，并預測其拐點(diǎn)位置。通常情況下，如果經(jīng)濟——能源關(guān)系曲線(xiàn)能夠驗證EKC假說(shuō)，這就說(shuō)明該情景的能源利用是可持續的。最后，根據錢(qián)納里、庫茲涅茨、霍夫曼等工業(yè)化階段劃分標準，從產(chǎn)業(yè)結構、工業(yè)結構、能源密集型產(chǎn)業(yè)與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)規模、主導產(chǎn)業(yè)選擇等角度對城市規劃的相關(guān)內容進(jìn)行全面的合理性分析。

 

  3.2.9 規劃調整對策與建議

 

  基于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能的現狀問(wèn)題以及城市規劃中存在的不合理內容，從轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式、轉變生活消費方式、建立高效、節能、低碳的能源體系等角度提出基于實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)與能源消費“脫鉤”的保障措施以及規劃調整對策與建議。

 

  4 結語(yǔ)

 

  與其他類(lèi)型規劃相比，城市規劃由于更具戰略性、綜合性和長(cháng)期性，對于我國城市節能戰略的實(shí)施具有更廣泛與深遠的影響。因此，城市規劃SEA是能源“脫鉤”理論最適合的融合平臺。本文提出的以約束性節能目標為剛性約束、以能源消費絕對“脫鉤”為柔性約束的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節能評價(jià)技術(shù)路線(xiàn)，遵循了微觀(guān)、中觀(guān)、宏觀(guān)相結合的邏輯思路，不僅實(shí)現了城市規劃SEA在指導理論、內涵與內容層面上的三重擴展，而且增強了SEA的有效性與實(shí)用性，使其能夠真正肩負起加強宏觀(guān)調控、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結構、確?？沙掷m能源戰略在城市規劃中得以貫徹執行的全新職能.