建言2024｜全國人大代表劉漢元：穩定可再生能源補貼政策，刻不容緩

回溯過(guò)往，為擴大光伏等可再生能源在國內的規?；瘧?，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，在電價(jià)補貼機制的推動(dòng)下，中國光伏行業(yè)迎來(lái)了發(fā)展的熱潮，裝機規模開(kāi)始進(jìn)入倍增的快車(chē)道。與此同時(shí)，我國可再生能源補貼拖欠問(wèn)題十余年仍然未解。

今年兩會(huì )，全國人大代表、全國工商聯(lián)副主席、通威集團董事局主席劉漢元先生針對穩定可再生能源補貼政策，促進(jìn)行業(yè)健康可持續發(fā)展提出了相關(guān)建議。

2022年3月24日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展可再生能源發(fā)電補貼自査工作的通知》，要求在全國范圍內開(kāi)展可再生能源發(fā)電補貼核查工作，進(jìn)一步摸清可再生能源發(fā)電補貼底數，嚴厲打擊可再生能源發(fā)電騙補行為。在第一批合規項目清單公示后，有部分未納入清單項目被曝出要求退回收到的補貼。

同時(shí)，2023年1月6日，在公示兩個(gè)多月后，國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)分別正式發(fā)布了《關(guān)于公布第一批可再生能源發(fā)電補貼合規項目清單的公告》，本次公布的合規項目數僅占比13.4%，絕大部分項目還未核查或結束核查。本次補貼核查應是旨在厘清歷史舊賬，盡快解決拖欠問(wèn)題。其中，全容量并網(wǎng)是本次核查的重點(diǎn)。

但從行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，全容量并網(wǎng)的具體定義來(lái)自2020年11月18日財政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)可再生能源發(fā)電補貼項目清單審核有關(guān)工作的通知》，明確了可再生能源發(fā)電項目全容量并網(wǎng)時(shí)間認定辦法。但在此之前，行業(yè)管理文件中并沒(méi)有針對全容量并網(wǎng)的明確定義及標準，而補貼項目大多集中在2020年之前，核查的認定標準與歷史狀況不對應。

劉漢元代表表示，回溯歷史，為擴大光伏等可再生能源在國內的規?；瘧?，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，2013年7月15日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，從價(jià)格、財政補貼、稅收、項目管理和并網(wǎng)管理等多方面提出促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的舉措。

同年8月，國家發(fā)改委根據國務(wù)院文件要求，發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，進(jìn)一步完善了光伏發(fā)電項目?jì)r(jià)格政策，先后制定了三類(lèi)資源區標桿上網(wǎng)電價(jià)（0.9元/千瓦時(shí)、0.98元/千瓦時(shí)、1元/千瓦時(shí)）和分布式光伏電量補貼標準（0.42元/千瓦時(shí)），建立了補貼資金向電網(wǎng)企業(yè)按季度預撥，電網(wǎng)企業(yè)按月轉付補貼發(fā)放機制。

在電價(jià)補貼機制的推動(dòng)下，中國光伏行業(yè)迎來(lái)了發(fā)展的熱潮，裝機規模開(kāi)始進(jìn)入倍增的快車(chē)道。事實(shí)上，補貼資金來(lái)源于國家可再生能源發(fā)展基金，該基金依照《中華人民共和國可再生能源法》中相關(guān)規定設立，由全國范圍內征收的可再生能源電價(jià)附加和財政年度預算內安排的專(zhuān)項資金兩部分組成。

但迄今為止，財政并未安排過(guò)專(zhuān)項資金。換言之，基金來(lái)源于全國人民電費里收取的可再生能源電價(jià)附加，用于加快可再生能源發(fā)展，是推動(dòng)能源轉型所需要且應當給與的政策性支持。補貼實(shí)際上變成了一個(gè)清晰的收支關(guān)系，取之于全社會(huì )，用之于全社會(huì )，只是大家習慣上把它說(shuō)成了“補貼”，由此造成了外界的很多誤解和不理解。

隨著(zhù)國內可再生能源裝機規?？焖僭鲩L(cháng)，補貼開(kāi)始出現缺口，并且2016年后可再生能源電價(jià)附加征收標準再未調整，導致資金來(lái)源不足，補貼缺口逐漸擴大。據中國可再生能源學(xué)會(huì )風(fēng)能專(zhuān)業(yè)委員會(huì )測算，截至2021年底，補貼拖欠累計約4000億元，預計2028年缺口達到峰值。

依照《可再生能源法》，政府肩負著(zhù)“收取”和“保障支付”雙重責任，但當補貼出現缺口時(shí)，財政并未安排專(zhuān)項資金予以補齊，是明顯的有法不依，法律的嚴肅性、權威性沒(méi)有得到應有的維護和尊重。

劉漢元代表表示，可再生能源發(fā)電企業(yè)普遍為高負債規模、高資產(chǎn)負債率，政策波動(dòng)將導致大量項目無(wú)法取得原計劃補貼，致使項目嚴重虧損，金融機構對發(fā)電企業(yè)貸款批復的條件將不復存在，項目現金流不能覆蓋融資本息進(jìn)而產(chǎn)生大量的金融債務(wù)違約，或引發(fā)系統性金融風(fēng)險。此外，政策反復導致項目已確認的補貼下調甚至取消，大量企業(yè)將出現大規模計提壞賬，造成資產(chǎn)減值。

甚至一些已經(jīng)出售給國企的項目，民企還有保電價(jià)的連帶責任，進(jìn)一步加重了民企負擔。原本因補貼拖欠導致的全產(chǎn)業(yè)鏈債務(wù)傳導將進(jìn)一步放大，或將出現大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉，引起資本市場(chǎng)動(dòng)蕩、影響企業(yè)投資信心。

為促進(jìn)光伏、風(fēng)電等可再生能源健康穩定可持續發(fā)展，劉漢元代表建議：

一是建議嚴格執行《可再生能源法》，由國家財政安排專(zhuān)項資金，一次性解決歷史上拖欠的全部補貼。對于中國可再生能源產(chǎn)業(yè)在推動(dòng)全球能源轉型過(guò)程中發(fā)揮的帶頭作用、示范效應而言，對于推動(dòng)我國發(fā)展方式實(shí)現根本轉變，拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)、帶動(dòng)出口、保障就業(yè)而言，這筆資金具有重要意義。

二是建議補貼核查的審核標準不能“一刀切”。要結合行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，按照老項目適用老辦法，新項目適用新辦法的原則，尊重歷史，全面、慎重制定判定標準。建議2020年以前的項目以首次并網(wǎng)時(shí)間核定上網(wǎng)電價(jià)，2020年之后的項目，充分考慮疫情不可抗力及供應鏈等客觀(guān)影響，將全容量并網(wǎng)時(shí)間要求延后半年。

三是對于已納入補貼清單的項目，及時(shí)下發(fā)補貼資金。完善各級政府的信用考核考評機制，形成基本的政府誠信支付規則，不斷營(yíng)造誠實(shí)守信的社會(huì )大環(huán)境。